Quy hoạch sử dụng đất - Nền tảng căn bản trong quản lý, khai thác tài nguyên đất đai và phát triển bền vững trong kỷ nguyên số

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, nguồn lực quan trọng hàng đầu để phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, duy trì sinh kế, bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu. Khác với nhiều loại tài nguyên khác, đất đai có tính cố định về vị trí, hữu hạn về diện tích, không thể sản xuất thêm và rất khó phục hồi khi bị thoái hóa, ô nhiễm hoặc chuyển đổi không hợp lý. Giá trị của đất đai không chỉ được tạo ra từ các đặc tính tự nhiên của đất mà còn phụ thuộc vào vị trí, khả năng tiếp cận hạ tầng, quy hoạch, mục đích sử dụng được phép, mức độ đầu tư của Nhà nước và khả năng kết nối với các hoạt động kinh tế - xã hội. Vì vậy, mỗi quyết định phân bổ hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đều có thể tạo ra những tác động lâu dài đến cơ cấu kinh tế, phân bố dân cư, môi trường, sinh kế, giá trị tài sản và sự công bằng giữa các nhóm xã hội. Quản lý đất đai do đó không thể chỉ giới hạn ở việc quản lý quyền sử dụng đất, đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận, thu hồi, giao đất, cho thuê đất hoặc xác định nghĩa vụ tài chính. Trước hết và ở tầng quản trị cao hơn, quản lý đất đai là quản lý không gian phát triển thông qua việc xác định đất được sử dụng vào mục đích gì, được phân bố ở đâu, được chuyển đổi vào thời điểm nào và phải chịu những giới hạn nào để bảo đảm lợi ích chung của quốc gia, địa phương và các thế hệ tương lai.

Quy hoạch sử dụng đất là công cụ cơ bản để Nhà nước thực hiện chức năng đó. Luật Đất đai năm 2024 xác định quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh là quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, cụ thể hóa quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh. Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh không chỉ gồm các chỉ tiêu diện tích mà còn phải xác định khu vực cần quản lý nghiêm ngặt, phân kỳ thực hiện, lập bản đồ và cập nhật dữ liệu vào cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai (Quốc hội, 2024a). Hiện nay, hệ thống pháp luật về quy hoạch của Việt Nam hiện đang trong quá trình đổi mới theo hướng tăng cường tích hợp, giảm chồng chéo và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. Luật số 57/2024/QH15 đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch và đồng thời sửa đổi các luật về đầu tư, đầu tư theo phương thức đối tác công tư và đấu thầu, có hiệu lực từ ngày 15/01/2025. Việc sửa đổi đồng thời các lĩnh vực này thể hiện yêu cầu tăng cường sự thống nhất giữa quy hoạch, quyết định đầu tư và tổ chức thực hiện dự án (Quốc hội, 2024c).

Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15, có hiệu lực từ ngày 01/07/2025, đã thống nhất các quy định trước đây về quy hoạch đô thị và quy hoạch xây dựng nông thôn trong một đạo luật. Luật thiết lập hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn gồm quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết và các quy hoạch có liên quan đến không gian, hạ tầng và khu chức năng (Quốc hội, 2024b). Tiếp đó, Luật số 144/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn đã điều chỉnh hệ thống quy hoạch phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Luật xác định quy hoạch đô thị và nông thôn là quy hoạch không gian, lãnh thổ, bao gồm quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch khu chức năng, quy hoạch không gian ngầm và quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật trong những trường hợp luật định. Nội dung quy hoạch chung xã được bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu lập kế hoạch sử dụng đất của xã trong trường hợp không lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã (Quốc hội, 2025a).

Nghị quyết số 254/2025/QH15 ngày 11/12/2025 của Quốc hội khoá XV quy định trong giai đoạn 2026-2030 các địa phương không tổ chức lập kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2026 - 2030) của các thành phố trực thuộc Trung ương, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện, quy hoạch sử dụng đất cấp xã, kế hoạch sử dụng đất cấp xã. Các địa phương khi tổ chức lập điều chỉnh quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 phải xác định chỉ tiêu sử dụng đất do quy hoạch sử dụng đất quốc gia phân bổ và chỉ tiêu sử dụng đất theo nhu cầu sử dụng đất của địa phương đến từng đơn vị hành chính cấp xã. Khi điều chỉnh quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, các địa phương phải xác định chỉ tiêu sử dụng đất do quy hoạch sử dụng đất quốc gia phân bổ và chỉ tiêu theo nhu cầu của địa phương đến từng đơn vị hành chính cấp xã (Quốc hội, 2025b).

Những thay đổi nói trên đặt ra một vấn đề quan trọng về khoa học và thực tiễn quản lý khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện và cấp xã không được tổ chức lập riêng thì những chức năng căn bản quy hoạch đất đai sẽ được chuyển giao cho công cụ nào; có được thể hiện đủ chi tiết về vị trí, ranh giới, loại đất tới từng thửa trên bản đồ địa chính, tiến độ thực hiện và giá trị pháp lý hay không; chính quyền địa phương (cấp xã) sẽ dựa vào căn cứ nào để thực hiện các nhiệm vụ quản lý đất đai đã được phân cấp. Vì vậy, vấn đề cần thảo luận ở đây không chỉ là nên duy trì hay loại bỏ một bản quy hoạch, mà cốt lõi là phải bảo đảm rằng dù hệ thống quy hoạch được tổ chức theo mô hình độc lập hay tích hợp thì các chức năng phân bổ, bảo vệ, kiểm soát và tổ chức sử dụng tài nguyên đất vẫn phải được duy trì đầy đủ.

Tinh giản hệ thống quy hoạch là cần thiết nhưng tinh giản không thể dẫn đến giản lược chức năng quản lý tài nguyên. Tích hợp quy hoạch là xu hướng phù hợp nhưng tích hợp chỉ có ý nghĩa khi các nội dung chuyên ngành được bảo toàn, có dữ liệu thống nhất, có giá trị pháp lý và có khả năng sử dụng trực tiếp trong thực tiễn quản lý.

2. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không phụ thuộc vào việc tồn tại nhiều hay ít loại quy hoạch, mà phụ thuộc vào việc các chức năng quản lý đất đai có được phân định rõ, liên thông và tổ chức thực hiện đến cấp cơ sở hay không. Ở Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đức và Hà Lan, quy hoạch cấp quốc gia chủ yếu xác lập định hướng chiến lược, chỉ tiêu khống chế và các khu vực cần bảo vệ; trong khi cấp địa phương cụ thể hóa bằng phân vùng chức năng, bản đồ và quy định sử dụng đất đủ chi tiết để làm căn cứ quản lý. Điểm đáng chú ý là quy hoạch sử dụng đất luôn được đặt trong quan hệ tích hợp với quy hoạch không gian, đô thị, hạ tầng và phát triển kinh tế, nhưng sự tích hợp không làm mất đi yêu cầu kiểm soát loại đất, vị trí, ranh giới và mục đích sử dụng.

Kinh nghiệm Hàn Quốc và Canada cho thấy quy hoạch dài hạn chỉ có giá trị khi được rà soát định kỳ, điều chỉnh theo biến động thị trường và gắn với kế hoạch thực hiện cụ thể. Hà Lan và Úc nhấn mạnh vai trò của cơ sở dữ liệu địa chính, bản đồ dùng chung và sự kết nối giữa quy hoạch với cấp phép, phát triển quỹ đất và đầu tư hạ tầng. Các mô hình phân quyền mạnh như Hoa Kỳ và Canada đồng thời cảnh báo rằng phân cấp thiếu cơ chế phối hợp liên vùng và kiểm soát lợi ích cục bộ có thể làm quy hoạch bị phân mảnh, giảm hiệu lực. Một đặc điểm chung khác là trách nhiệm của cơ quan lập, phê duyệt và thực hiện quy hoạch được xác định rõ, đi kèm công khai thông tin và sự tham gia của cộng đồng. Từ đó có thể thấy, vấn đề cơ bản đối với Việt Nam không phải là duy trì cơ học quy hoạch sử dụng đất ở mọi cấp, mà là phải bảo toàn đầy đủ các chức năng phân bổ nguồn lực, kiểm soát chuyển mục đích, bảo vệ tài nguyên và tổ chức thực hiện. Vì vậy, nếu tích hợp quy hoạch sử dụng đất vào quy hoạch tỉnh hoặc quy hoạch chung xã, hợp phần sử dụng đất vẫn phải có chỉ tiêu, bản đồ, dữ liệu, phân kỳ và giá trị pháp lý đủ rõ để áp dụng trực tiếp. Đây là điều kiện để quy hoạch thực sự trở thành hạ tầng thể chế dẫn dắt phát triển và khơi thông nguồn lực đất đai, tiến tới đó là không gian sử dụng đất.

3. VAI TRÒ CỦA QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

3.1. Công cụ phân bổ nguồn tài nguyên hữu hạn

Đất đai có giới hạn về diện tích trong khi nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực và địa phương không ngừng gia tăng. Phát triển công nghiệp cần đất cho khu công nghiệp, cụm công nghiệp và logistics. Đô thị hóa cần đất ở, giao thông, hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Phát triển năng lượng cần đất cho các công trình và hành lang an toàn. Trong khi Nhà nước vẫn phải bảo vệ đất trồng lúa, đất rừng, đất quốc phòng, đất an ninh, không gian sinh thái và các khu vực có giá trị văn hóa, lịch sử.

Nếu thiếu một công cụ cân đối tổng thể, mỗi ngành và địa phương có thể đề xuất nhu cầu sử dụng đất theo mục tiêu riêng, làm tổng nhu cầu vượt quá khả năng đáp ứng của quỹ đất. Điều này có thể dẫn đến xung đột sử dụng đất, chuyển đổi quá mức đất nông nghiệp, phát triển phân tán, gia tăng chi phí hạ tầng và suy giảm chất lượng môi trường.

Quy hoạch sử dụng đất giúp đánh giá tiềm năng đất đai, dự báo nhu cầu, lựa chọn phương án phân bổ và xác lập giới hạn sử dụng đất cho từng ngành, lĩnh vực. Đây không đơn thuần là việc chia chỉ tiêu diện tích mà là quá trình lựa chọn giữa các mục tiêu cạnh tranh nhằm tối ưu hóa lợi ích tổng thể và dài hạn (FAO, 1993).

Quy hoạch sử dụng đất quốc gia giữ vai trò xác định những cân đối có ý nghĩa chiến lược như đất trồng lúa, các loại đất rừng, đất quốc phòng và đất an ninh. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh tiếp tục cụ thể hóa các chỉ tiêu quốc gia, đồng thời cân đối nhu cầu đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Việc Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 tại Quyết định số 1177/QĐ-TTg ngày 30/06/2026 tiếp tục khẳng định vai trò của quy hoạch sử dụng đất trong việc phân bổ nguồn lực đất đai đáp ứng yêu cầu phát triển mới (Thủ tướng Chính phủ, 2026).

3.2. Công cụ tổ chức không gian phát triển

Quy hoạch sử dụng đất không chỉ trả lời câu hỏi cần bao nhiêu đất cho từng mục đích mà còn phải trả lời đất được bố trí ở đâu. Hiệu quả sử dụng đất phụ thuộc rất lớn vào vị trí, khả năng kết nối, điều kiện tự nhiên, môi trường, nguồn lao động, hạ tầng và quan hệ với các khu vực xung quanh.

Cùng một chỉ tiêu đất công nghiệp nhưng nếu được bố trí gắn với hệ thống giao thông, đô thị, nguồn nhân lực và hạ tầng xử lý môi trường thì có thể tạo ra hiệu quả kinh tế cao. Ngược lại, nếu bố trí phân tán, xa hạ tầng hoặc xâm lấn khu vực sinh thái nhạy cảm thì chi phí xã hội và môi trường có thể lớn hơn lợi ích thu được.

Vì vậy, chỉ tiêu sử dụng đất phải được không gian hóa bằng vị trí, ranh giới và bản đồ. Đây là điều kiện để quy hoạch trở thành căn cứ quản lý thực tế thay vì chỉ tồn tại dưới dạng bảng số liệu tổng hợp.

Luật Đất đai năm 2024 yêu cầu quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh xác định chỉ tiêu, khoanh vùng các khu vực cần quản lý nghiêm ngặt, phân kỳ quy hoạch cho từng giai đoạn năm năm, lập bản đồ và cập nhật dữ liệu vào cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai. Các yêu cầu đó thể hiện rõ sự kết hợp giữa quản lý chỉ tiêu và tổ chức không gian (Quốc hội, 2024a).

Hình ảnh quy hoạch Hà Nội tầm nhìn 100 năm: Khung tổng thể thiết kế đô thị. Nguồn: Bản đồ quy hoạch tổng thể Thủ đô Hà Nội tầm nhìn 100 năm

3.3. Công cụ kiểm soát chuyển mục đích sử dụng đất

Chuyển mục đích sử dụng đất làm thay đổi không chỉ giá trị kinh tế của một khu đất mà còn có thể ảnh hưởng đến sinh kế, môi trường, hạ tầng, phân bố dân cư và nguồn lực tài chính của Nhà nước. Vì vậy, việc chuyển mục đích không thể chỉ dựa trên nhu cầu của người sử dụng đất, tổ chức sử dụng đất hoặc nhà đầu tư mà phải được xem xét trong tổng thể phương án phát triển và bảo vệ tài nguyên.

Quy hoạch sử dụng đất xác định những khu vực được phép chuyển đổi, những khu vực cần hạn chế và những khu vực phải bảo vệ nghiêm ngặt. Thông qua đó, Nhà nước kiểm soát quá trình chuyển đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp, chuyển đất rừng, đất trồng lúa và các loại đất có giá trị sinh thái sang mục đích phát triển. Kiểm soát chuyển mục đích cũng là cơ sở để hạn chế phát triển tự phát, đầu cơ theo thông tin quy hoạch, sử dụng đất không đúng mục đích và phân tán nguồn lực đầu tư.

3.4. Công cụ bảo vệ đất nông nghiệp, môi trường và hệ sinh thái

Không phải mỗi khu đất đều có thể được quyết định sử dụng theo khả năng sinh lợi trước mắt. Đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng tự nhiên, vùng bảo tồn, hành lang thoát lũ và những khu vực có nguy cơ thiên tai có giá trị vượt ra ngoài phạm vi một dự án hoặc một địa phương. Nếu chỉ dựa trên nhu cầu phát triển xây dựng và đầu tư, những giá trị không được phản ánh đầy đủ trong giá thị trường có thể bị bỏ qua. Quy hoạch sử dụng đất có nhiệm vụ cân bằng giữa khai thác và bảo vệ, giữa lợi ích ngắn hạn và lợi ích dài hạn, giữa phát triển kinh tế với an ninh lương thực, an ninh tài nguyên và sự ổn định của hệ sinh thái (FAO, 1993).

Do đó, quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận quan trọng trong thực hiện phát triển xanh, kinh tế tuần hoàn, giảm phát thải và thích ứng với biến đổi khí hậu.

3.5. Căn cứ tổ chức thực hiện các quyết định quản lý đất đai, cơ sở phát triển quỹ đất và khai thác nguồn lực tài chính từ đất

Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, phát triển quỹ đất, đấu giá quyền sử dụng đất và lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất đều cần được đặt trong một phương án không gian và thời gian cụ thể.

Nếu chỉ có định hướng phát triển chung nhưng không xác định được loại đất, vị trí, ranh giới và giai đoạn thực hiện thì cơ quan quản lý sẽ gặp khó khăn trong việc xác định: (i) Dự án có phù hợp với định hướng sử dụng đất hay không; (ii) Diện tích nào được phép chuyển mục đích; (iii) Phần đất nào phải bảo vệ; (iv) Dự án được thực hiện trong giai đoạn nào; (v) Hình thức giao đất, cho thuê đất hoặc lựa chọn nhà đầu tư nào được áp dụng; (vi) Nguồn lực nào được sử dụng để bồi thường, giải phóng mặt bằng và đầu tư hạ tầng.

Quy hoạch sử dụng đất là mắt xích kết nối định hướng phát triển với quyết định hành chính cụ thể. Khi mắt xích này không rõ ràng, quá trình thực hiện dự án có thể phải đối chiếu nhiều tài liệu, xin ý kiến nhiều cơ quan và có thể phát sinh rủi ro pháp lý.

Quy hoạch sử dụng đất có chất lượng giúp địa phương dự báo nhu cầu và chuẩn bị quỹ đất từ sớm, tránh tình trạng chỉ xử lý từng dự án riêng lẻ, giảm nguy cơ phát triển manh mún đồng thời tạo điều kiện điều tiết hợp lý phần giá trị đất tăng thêm do đầu tư hạ tầng và thay đổi mục đích sử dụng (World Bank, 2009).

Quy hoạch cũng là cơ sở quan trọng để xây dựng kế hoạch phát triển quỹ đất trung hạn, kế hoạch đấu giá, dự toán nguồn thu từ đất và chương trình đầu tư trở lại cho hạ tầng, môi trường và tái định cư.

3.6. Cơ sở bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất

Quy hoạch có thể làm thay đổi kỳ vọng, khả năng khai thác và giá trị tài sản của người sử dụng đất. Vì vậy, quy hoạch phải đồng thời đáp ứng yêu cầu quản lý của Nhà nước và bảo vệ quyền của người dân.

Luật Đất đai năm 2024 xác lập nguyên tắc trường hợp quy hoạch sử dụng đất đã được công bố nhưng chưa có kế hoạch sử dụng đất hằng năm thì người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và thực hiện các quyền theo quy định. Đây là cơ chế quan trọng nhằm hạn chế việc chỉ có định hướng quy hoạch dài hạn đã làm đình chỉ hoặc hạn chế ngay quyền của người sử dụng đất (Quốc hội, 2024a).

Trong quá trình chuyển sang mô hình quy hoạch tích hợp, nguyên tắc bảo vệ này cần được tiếp tục duy trì. Dù nội dung sử dụng đất được thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất riêng hay trong quy hoạch chung, mọi hạn chế quyền phải gắn với kế hoạch thực hiện, thời hạn rõ ràng, trách nhiệm công khai và cơ chế xử lý khi quy hoạch không được triển khai (UN-Habitat, 2019a, 2019b; Quốc hội, 2024a).

3.7. Công cụ tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình

Quy hoạch sử dụng đất là căn cứ để Nhà nước phân bổ một nguồn tài nguyên có giá trị rất lớn. Vì vậy, quá trình lập, điều chỉnh và tổ chức thực hiện quy hoạch phải được công khai và có sự tham gia của người dân, doanh nghiệp và cộng đồng (UN-Habitat, 2019a, 2019b).

Công khai quy hoạch giúp người dân biết được định hướng sử dụng đất, các hạn chế có thể áp dụng đối với thửa đất và thời gian dự kiến thực hiện. Đồng thời, minh bạch hóa thông tin làm giảm bất cân xứng thông tin, hạn chế cơ chế xin cho, ngăn ngừa lợi ích nhóm và tạo điều kiện giám sát quyết định của cơ quan nhà nước (UN-Habitat, 2019a, 2019b).

4. MỐI QUAN HỆ GIỮA QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VỚI QUY HOẠCH TỈNH VÀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ, NÔNG THÔN

4.1. Mối quan hệ với quy hoạch tỉnh

Quy hoạch tỉnh là quy hoạch tổng hợp, xác định phương hướng phát triển, tổ chức không gian kinh tế - xã hội, hệ thống đô thị, nông thôn, khu chức năng, mạng lưới hạ tầng và các không gian bảo vệ trên phạm vi toàn tỉnh (Quốc hội, 2024a; Quốc hội, 2024c). Quy hoạch tỉnh có ưu điểm là tích hợp các ngành, lĩnh vực vào một bức tranh phát triển chung, giúp hạn chế tình trạng mỗi ngành xây dựng một phương án không gian riêng biệt. Tuy nhiên, do phạm vi điều chỉnh rộng và tính chất tổng hợp, quy hoạch tỉnh khó có thể thể hiện đầy đủ mọi nội dung chi tiết cần thiết để thực hiện các quyết định quản lý từng khu đất.

Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh không đối lập với quy hoạch tỉnh mà là công cụ cụ thể hóa các định hướng phát triển trong quy hoạch tỉnh bằng hệ thống chỉ tiêu, khu vực bảo vệ, vị trí, bản đồ, phân kỳ và giải pháp thực hiện.

Luật Đất đai năm 2024 xác định quy hoạch tỉnh là một trong những căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; đồng thời thời kỳ và tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phải thống nhất với thời kỳ, tầm nhìn của quy hoạch tỉnh (Quốc hội, 2024a; Quốc hội, 2024c).

Như vậy, quy hoạch tỉnh trả lời chủ yếu câu hỏi địa phương phát triển theo mô hình nào; còn quy hoạch sử dụng đất làm rõ quỹ đất được phân bổ như thế nào, ở đâu và trong giới hạn nào để hiện thực hóa mô hình phát triển đó.

4.2. Mối quan hệ với quy hoạch đô thị và nông thôn

Quy hoạch đô thị và nông thôn là quy hoạch không gian, lãnh thổ, tập trung vào tổ chức hệ thống dân cư, khu chức năng, kiến trúc, cảnh quan, nhà ở, hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội (Quốc hội, 2024a; Quốc hội, 2024b; Quốc hội, 2025a).

Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, nông thôn có phạm vi giao thoa rất lớn. Cả hai đều liên quan đến việc phân bố các hoạt động trên không gian và đều có thể xác định các khu vực phát triển, bảo vệ hoặc hạn chế sử dụng.

Tuy nhiên, hai công cụ có trọng tâm khác nhau. Quy hoạch sử dụng đất lấy tài nguyên đất và mục đích sử dụng đất làm đối tượng quản lý trung tâm; quy hoạch đô thị và nông thôn lấy tổ chức không gian dân cư, xây dựng, kiến trúc và hạ tầng làm trọng tâm.

Do đó, không nên khẳng định một cách tuyệt đối rằng hai loại quy hoạch hoàn toàn tách biệt và không thể tích hợp. Trên thực tế, Luật Đất đai đã cho phép thành phố trực thuộc Trung ương có quy hoạch chung được phê duyệt không phải lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh mà căn cứ vào quy hoạch chung để lập kế hoạch sử dụng đất (Quốc hội, 2024a; Quốc hội, 2024b; Quốc hội, 2025a).

Quy định trên cho thấy pháp luật đã thừa nhận khả năng một quy hoạch không gian tổng hợp có thể tiếp nhận chức năng sử dụng đất. Tuy nhiên, khả năng thay thế chỉ có thể được bảo đảm khi quy hoạch chung chứa đầy đủ các nội dung cần thiết về loại đất, chỉ tiêu, vị trí, ranh giới, phân kỳ và tổ chức thực hiện.

Luật số 144/2025/QH15 cũng bổ sung nội dung quy hoạch chung xã nhằm đáp ứng yêu cầu lập kế hoạch sử dụng đất khi không lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã. Đây là bước phát triển quan trọng theo hướng tích hợp, nhưng đồng thời đặt ra yêu cầu phải làm rõ mức độ chi tiết và giá trị pháp lý của hợp phần sử dụng đất trong quy hoạch chung xã (Quốc hội, 2025a; Quốc hội, 2024a; Quốc hội, 2024b).

Vì vậy, mối quan hệ phù hợp giữa các công cụ này phải là quan hệ bổ trợ và tích hợp có kiểm soát:

- Quy hoạch tỉnh xác định khung phát triển tổng thể và tổ chức không gian liên ngành;

- Quy hoạch sử dụng đất xác lập cơ cấu, chỉ tiêu, giới hạn tài nguyên và các khu vực cần bảo vệ;

- Quy hoạch đô thị và nông thôn cụ thể hóa tổ chức không gian dân cư, khu chức năng, kiến trúc và hạ tầng;

- Kế hoạch thực hiện chuyển định hướng dài hạn thành danh mục dự án, tiến độ và nguồn lực cụ thể.

5. NHỮNG KHÓ KHĂN, ĐIỂM NGHẼN PHÁT SINH KHI KHÔNG TỔ CHỨC LẬP QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT CẤP XÃ

5.1. Khoảng trống giữa chỉ tiêu sử dụng đất và không gian thực địa

Nghị quyết số 254/2025/QH15 yêu cầu khi điều chỉnh quy hoạch tỉnh phải xác định chỉ tiêu sử dụng đất đến từng đơn vị hành chính cấp xã. Quy định này bảo đảm mỗi xã có một khung chỉ tiêu để quản lý. Tuy nhiên, chỉ tiêu diện tích chưa đồng nghĩa với việc đã xác định đầy đủ vị trí, ranh giới và phạm vi phân bố trên thực địa (Quốc hội, 2025b).

Một xã có thể được phân bổ một diện tích nhất định cho đất ở, đất thương mại, dịch vụ hoặc đất hạ tầng, nhưng nếu chưa xác định khu vực cụ thể thì cơ quan cấp xã vẫn khó đối chiếu với từng hồ sơ chuyển mục đích, từng dự án hoặc từng thửa đất.

Trong quản lý thực tiễn, cơ quan có thẩm quyền không chỉ cần biết xã còn bao nhiêu chỉ tiêu mà phải xác định được khu đất đề nghị sử dụng có thuộc không gian được bố trí cho mục đích đó hay không. Vì vậy, việc phân bổ chỉ tiêu đến cấp xã phải đồng thời được không gian hóa bằng bản đồ đủ chi tiết, có ranh giới xác định và có khả năng liên kết với bản đồ địa chính.

5.2. Quy hoạch đô thị và nông thôn chưa tự động thay thế đầy đủ chức năng của quy hoạch sử dụng đất

Quy hoạch đô thị và nông thôn có thể thể hiện các khu chức năng như khu ở, khu hỗn hợp, khu dịch vụ, khu du lịch, khu công nghiệp, khu cây xanh hoặc khu hạ tầng. Tuy nhiên, các chức năng này chưa hoàn toàn đồng nhất với các loại đất được phân loại theo pháp luật đất đai.

Chẳng hạn, một khu hỗn hợp có thể bao gồm đất ở, đất thương mại, dịch vụ, đất giao thông, đất công trình công cộng và đất cây xanh. Một khu du lịch có thể liên quan đến đất thương mại, dịch vụ, đất khu vui chơi, giải trí công cộng, đất giao thông, mặt nước và một số loại đất khác.

Nếu quy hoạch chỉ ghi một chức năng tổng hợp nhưng không phân tách được loại đất pháp lý thì cơ quan quản lý có thể gặp khó khăn trong việc xác định: (i) Loại đất được giao hoặc cho thuê; (ii) Mục đích sử dụng đất chính; (iii) Trường hợp phải chuyển mục đích; (iv) Thời hạn sử dụng đất; (v) Hình thức trả tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; (vi) Nghĩa vụ tài chính và chế độ quản lý tương ứng.

Như vậy, vấn đề không chỉ nằm ở việc có hay không có quy hoạch sử dụng đất riêng mà còn ở sự chưa thống nhất giữa hệ thống chức năng không gian và hệ thống loại đất pháp lý.

Hình ảnh quy hoạch Hà Nội tầm nhìn 100 năm: Giải quyết các vấn đề tồn tại và điểm nghẽn. Nguồn: Bản đồ quy hoạch tổng thể Thủ đô Hà Nội tầm nhìn 100 năm

5.3. Chưa có cơ chế chuyển đổi thống nhất giữa các hệ thống chỉ tiêu và ký hiệu

Pháp luật đất đai, pháp luật quy hoạch đô thị và nông thôn, hệ thống thống kê đất đai và bản đồ địa chính được xây dựng để phục vụ những mục tiêu quản lý khác nhau. Vì vậy, các khái niệm, mã loại đất và ký hiệu bản đồ không phải lúc nào cũng tương ứng trực tiếp (Quốc hội, 2024b).

Nếu không có một bộ quy tắc chuyển đổi thống nhất, mỗi địa phương có thể áp dụng một cách hiểu khác nhau. Cùng một khu chức năng hỗn hợp có thể được địa phương này xác định chủ yếu là đất ở nhưng địa phương khác lại xác định là đất thương mại, dịch vụ.

Sự không thống nhất đó làm gia tăng tâm lý thận trọng của cơ quan thực thi, kéo dài quá trình xin ý kiến, ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết thủ tục và có thể dẫn đến tiềm ẩn rủi ro pháp lý cho người ra quyết định.

5.4. Phạm vi bao phủ và mức độ chi tiết của quy hoạch đô thị, nông thôn chưa đồng đều

Không phải mọi địa bàn đều đã có đầy đủ quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết. Nhiều khu vực nông thôn mới chỉ có định hướng tổng thể; một số quy hoạch được lập theo địa giới hành chính cũ; một số khu vực chưa được cập nhật sau sắp xếp đơn vị hành chính.

Ngay cả khi đã có quy hoạch chung, tỷ lệ bản đồ của quy hoạch chung có thể chưa đủ để xác định chính xác ranh giới từng khu đất, từng thửa đất (trong quy hoạch sử dụng đất cấp huyện trước đây là thể hiện chi tiết tới từng loại đất, tới từng thửa trên bản đồ địa chính). Quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chi tiết thường có độ chi tiết cao hơn nhưng không phải địa bàn nào cũng thuộc trường hợp phải lập hoặc đã hoàn thành việc lập.

Do đó, việc lấy quy hoạch đô thị và nông thôn làm căn cứ quản lý đất đai cần được đặt trong điều kiện cụ thể của từng địa phương, tránh giả định rằng hệ thống quy hoạch này đã bao phủ đồng đều và có cùng mức độ hoàn thiện trên phạm vi toàn quốc.

5.5. Các quy hoạch, kế hoạch chuyển tiếp được lập theo địa giới hành chính cũ

Trong giai đoạn chuyển tiếp, các địa phương được tiếp tục sử dụng câc chỉ tiêu của quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện, quy hoạch đô thị, nông thôn hoặc chỉ tiêu sử dụng đất đã được phê duyệt trước khi tổ chức lại đơn vị hành chính trong các trường hợp pháp luật quy định. Cơ chế này giúp tránh gián đoạn trong thực hiện dự án và thủ tục đất đai (Quốc hội, 2025b; Chính phủ, 2026).

Tuy nhiên, các tài liệu chuyển tiếp có thể không còn trùng với địa giới hành chính của xã mới, không phản ánh đầy đủ định hướng phát triển không gian mới và có sự khác nhau về thời điểm, nội dung, tỷ lệ hoặc cơ quan lập (Quốc hội, 2025b; Chính phủ, 2026).

Thực tế cho thầy, một xã mới hình thành từ nhiều xã, phường hoặc thị trấn cũ có thể đồng thời phải sử dụng nhiều bản quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khác nhau. Điều này gây khó khăn cho việc hợp nhất, đồng bộ dữ liệu, xác định chỉ tiêu còn lại và xử lý các khu vực nằm tại ranh giới giữa các đơn vị hành chính cũ.

5.6. Chưa có một lớp bản đồ có giá trị pháp lý thống nhất

Một khu đất có thể đồng thời được thể hiện trên quy hoạch tỉnh, phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai, quy hoạch chung xã, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, quy hoạch ngành, bản đồ địa chính và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Nếu các lớp bản đồ sử dụng tỷ lệ, hệ tọa độ, thời điểm cập nhật và độ chính xác khác nhau thì có thể phát sinh sai lệch về vị trí và ranh giới. Khi đó, cơ quan thực thi phải xác định lớp dữ liệu nào được ưu tiên áp dụng và cơ quan nào chịu trách nhiệm hiệu chỉnh.

Trong khi chưa có một lớp bản đồ pháp lý thống nhất, việc tích hợp cơ học các quy hoạch không làm giảm chồng chéo mà có thể chuyển chồng chéo từ hồ sơ giấy sang môi trường số.

5.7. Giảm tính chủ động trong chuẩn bị quỹ đất và thu hút đầu tư

Quy hoạch sử dụng đất không chỉ phục vụ giải quyết từng hồ sơ mà còn là công cụ giúp địa phương dự báo nhu cầu, chuẩn bị quỹ đất, xây dựng chương trình phát triển hạ tầng và kế hoạch khai thác nguồn lực từ đất.

Nếu cấp xã không có một phương án sử dụng đất đủ chi tiết và một kế hoạch thực hiện cụ thể thì địa phương có thể bị động trong việc: (i) Xác định khu vực tạo quỹ đất; (ii) Chuẩn bị hồ sơ bồi thường và tái định cư; (iii) Bố trí quỹ đất đấu giá; (iv) Thu hút dự án đầu tư; (v) Dự báo nguồn thu từ đất; (vi) Phối hợp đầu tư hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.

Khi đó, quyết định sử dụng đất có nguy cơ chuyển từ chủ động theo quy hoạch sang xử lý theo từng đề xuất dự án. Điều này có thể làm gia tăng tính cục bộ và giảm khả năng điều tiết lợi ích từ đất.

5.8. Thiếu công cụ kết nối quy hoạch dài hạn với kế hoạch thực hiện

Quy hoạch chung thường có thời kỳ và tầm nhìn dài, trong khi giao đất, thu hồi đất, chuyển mục đích và thực hiện dự án cần một chương trình hành động ngắn hạn hoặc trung hạn.

Trước đây, kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện là công cụ xác định danh mục dự án, diện tích thu hồi, chuyển mục đích và tiến độ thực hiện. Khi không tổ chức lập công cụ này, cần có một cơ chế thay thế để chuyển định hướng dài hạn thành nhiệm vụ cụ thể.

Nếu thiếu công cụ thực hiện, quy hoạch sử dụng đất có thể xác định rất nhiều khu vực phát triển nhưng không xác định dự án nào được ưu tiên, nguồn lực bồi thường ở đâu, cơ quan nào chịu trách nhiệm và thời hạn hoàn thành là bao lâu.

Đây là một trong những nguyên nhân có thể làm phát sinh quy hoạch treo (dự án treo) và dẫn đến giảm tính khả thi của phương án sử dụng đất.

5.9. Năng lực thực thi đối với chính quyền cấp xã

Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/6/2025 của Chính phủ đã phân định lại thẩm quyền và phân cấp nhiều nhiệm vụ quản lý đất đai phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, có hiệu lực từ ngày 01/07/2025. Phân cấp tạo điều kiện giải quyết công việc gần dân hơn nhưng đồng thời đặt ra yêu cầu cao hơn về nhân lực, chuyên môn, dữ liệu, công nghệ và trách nhiệm của chính quyền cấp xã (Chính phủ, 2025a).

Qua số liệu tổng hợp từ báo cáo của Cục Quản lý đất đai (Bộ Nông nghiệp và Môi trường) cho thấy trong quá trình vận hành mô hình mới, cơ quan quản lý đất đai đã phải tiếp nhận và hướng dẫn xử lý số lượng lớn kiến nghị. Trong một đợt tổng hợp, có 243 kiến nghị, trong đó 47 kiến nghị thuộc nhóm quy hoạch, giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất; các nhóm khác liên quan đến đăng ký, giá đất, bồi thường, cơ sở dữ liệu và quyền người sử dụng đất. Một báo cáo khác ghi nhận 1.382 kiến nghị, trong đó 480 vướng mắc liên quan đến việc thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp và 902 kiến nghị liên quan đến quá trình thi hành pháp luật đất đai (Cục Quản lý đất đai, 2025a; Cục Quản lý đất đai, 2025b; Chính phủ, 2025a).

Các số liệu này không cho phép kết luận rằng toàn bộ vướng mắc đều phát sinh do không lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã. Tuy nhiên, thực tế cho thấy quá trình chuyển đổi thể chế đang tạo ra áp lực đối với bộ máy cấp thẩm quyền thực thi và đòi hỏi phải có hướng dẫn, dữ liệu và công cụ quản lý thống nhất.

5.10. Ảnh hưởng đến tính ổn định và quyền của người sử dụng đất

Quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn có mục tiêu và cơ chế điều chỉnh khác nhau. Nếu không xác định rõ khi nào một quy hoạch làm phát sinh hạn chế quyền thì người dân có thể không biết thửa đất của mình được tiếp tục sử dụng, xây dựng, chuyển nhượng hoặc chuyển mục đích trong phạm vi nào.

Thực tiễn cho thấy, mỗi lần điều chỉnh quy hoạch không gian có thể làm thay đổi chức năng dự kiến của một khu vực. Nếu những thay đổi đó tự động có thể dẫn đến làm hạn chế quyền sử dụng đất mà không gắn với kế hoạch thực hiện, thời hạn và trách nhiệm cụ thể thì tính ổn định của quan hệ đất đai sẽ bị ảnh hưởng nhất định.

Do đó, khi áp dụng mô hình quy hoạch độc lập hay tích hợp, phải bảo đảm nguyên tắc: quy hoạch định hướng dài hạn không tự động hạn chế toàn bộ quyền của người sử dụng đất; mọi hạn chế phải gắn với công cụ tổ chức thực hiện, thời hạn rõ ràng và trách nhiệm công khai.

6. VAI TRÒ CỦA QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT CẤP TỈNH TRONG BỐI CẢNH ĐẨY MẠNH PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp tỉnh trở thành tầng quản trị trực tiếp kết nối giữa chiến lược, chỉ tiêu sử dụng đất của quốc gia với tổ chức thực hiện tại cấp xã. Khi không còn cấp huyện, vai trò điều phối, phân bổ và kiểm soát của cấp tỉnh càng trở nên quan trọng.

Quy hoạch sử dụng đất quốc gia tập trung vào các cân đối có ý nghĩa chiến lược, đặc biệt là các loại đất gắn với quốc phòng, an ninh, an ninh lương thực, bảo vệ rừng và hệ sinh thái. Tuy nhiên, phần lớn nhu cầu đất phục vụ phát triển công nghiệp, đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế và hạ tầng được hình thành từ điều kiện, lợi thế và mục tiêu phát triển của từng địa phương.

Cấp tỉnh là cấp có khả năng tổng hợp nhu cầu của các xã, giải quyết những xung đột vượt khỏi ranh giới một đơn vị cơ sở và cân đối giữa các khu vực phát triển với các vùng cần bảo vệ. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh hoặc một hợp phần sử dụng đất có giá trị pháp lý tương đương phải thực hiện ít nhất các chức năng: (i) Tiếp nhận và cụ thể hóa chỉ tiêu sử dụng đất quốc gia; (ii) Xác định chỉ tiêu theo nhu cầu phát triển của địa phương; (iii) Phân bổ chỉ tiêu đến từng xã; (iv) Khoanh vùng khu vực cần quản lý nghiêm ngặt; (v) Xác định các không gian phát triển có tính liên xã; (vi) Phân kỳ thực hiện; (vii) Cân đối nguồn lực; (viii) Làm cơ sở phát triển quỹ đất và đầu tư hạ tầng; (ix) Giám sát tình hình sử dụng đất của các xã.

Nếu chỉ thể hiện một số chỉ tiêu tổng hợp trong quy hoạch tỉnh nhưng thiếu bản đồ, phân vùng, phân kỳ và dữ liệu chuyên ngành thì cấp tỉnh có thể thiếu công cụ để điều hành thống nhất nguồn lực đất đai.

Ngược lại, nếu quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh được lập hoàn toàn tách biệt với quy hoạch tỉnh thì có thể phát sinh trùng lặp, điều chỉnh dây chuyền và xung đột giữa định hướng phát triển với phương án phân bổ đất.

Vì vậy, giải pháp phù hợp không phải là loại bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cũng không phải là khôi phục cơ học một hệ thống độc lập, mà là tiếp tục duy trì công cụ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trong mối quan hệ tích hợp chặt chẽ với quy hoạch tỉnh.

Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phải là hợp phần chuyên sâu về tài nguyên đất, sử dụng cùng một cơ sở dữ liệu, thống nhất với định hướng phát triển của quy hoạch tỉnh nhưng vẫn bảo đảm đầy đủ hệ thống chỉ tiêu, loại đất, khu vực bảo vệ, phân kỳ và giải pháp tổ chức thực hiện. Trong bối cảnh phân cấp, phân quyền, nguyên tắc địa phương quyết, địa phương làm và địa phương chịu trách nhiệm chỉ có thể được thực hiện hiệu quả khi địa phương được trang bị đầy đủ công cụ quản trị. Phân cấp thẩm quyền mà không phân cấp dữ liệu, nguồn lực và công cụ quy hoạch có thể làm gia tăng rủi ro cho cơ quan thực thi.

Do đó, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh cần được coi là một trong những công cụ quản trị trọng yếu để bảo đảm việc phân cấp đi đôi với kiểm soát quyền lực, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

7. ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ

7.1. Tiếp tục duy trì chức năng quy hoạch sử dụng đất ở cấp địa phương

Trong thiết kế hệ thống quy hoạch lâu dài, cần tiếp tục duy trì quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và chức năng quy hoạch sử dụng đất chi tiết tại cấp xã.

Đối với cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cần tiếp tục tồn tại như một quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành hoặc một hợp phần bắt buộc, có giá trị pháp lý tương đương trong quy hoạch tỉnh.

Đối với cấp xã, cần có công cụ thể hiện đầy đủ hiện trạng, chỉ tiêu, vị trí, ranh giới, phương án chuyển đổi và tiến độ sử dụng đất. Công cụ này có thể được tổ chức dưới hình thức quy hoạch sử dụng đất cấp xã độc lập hoặc hợp phần sử dụng đất bắt buộc trong quy hoạch chung xã.

Trường hợp lựa chọn tích hợp vào quy hoạch chung xã thì hợp phần sử dụng đất phải có đầy đủ nội dung, tiêu chuẩn kỹ thuật và giá trị pháp lý tương đương với quy hoạch sử dụng đất, chứ không chỉ là một sơ đồ định hướng chức năng xây dựng.

7.2. Duy trì một công cụ kế hoạch thực hiện ở cấp xã

Quy hoạch dài hạn cần được chuyển thành kế hoạch thực hiện cụ thể. Vì vậy, dù tên gọi và hình thức có thể được đổi mới, cấp xã vẫn cần có một công cụ kế hoạch sử dụng đất hoặc kế hoạch thực hiện quy hoạch theo chu kỳ năm năm và được cập nhật khi cần thiết.

Công cụ này cần xác định:

- Danh mục dự án dự kiến thực hiện;

- Diện tích cần thu hồi;

- Diện tích cần chuyển mục đích;

- Quỹ đất dự kiến đấu giá;

- Nhu cầu tái định cư;

- Nguồn vốn tạo quỹ đất;

- Tiến độ;

- Cơ quan chịu trách nhiệm;

- Kết quả kiểm tra, rà soát hằng năm.

Không nên để quy hoạch chung xã chỉ dừng ở tầm nhìn dài hạn mà thiếu cơ chế chuyển hóa thành chương trình hành động.

7.3. Quy định rõ mối quan hệ và thứ tự áp dụng giữa các quy hoạch

Pháp luật cần làm rõ vai trò của từng công cụ:

- Quy hoạch tỉnh xác định định hướng và tổ chức không gian phát triển tổng thể;

- Quy hoạch sử dụng đất xác định cơ cấu loại đất, giới hạn chuyển đổi và khu vực cần bảo vệ;

- Quy hoạch đô thị và nông thôn xác định tổ chức không gian xây dựng, kiến trúc, cảnh quan và hạ tầng;

- Quy hoạch phân khu và chi tiết cụ thể hóa các chỉ tiêu xây dựng;

- Kế hoạch sử dụng đất hoặc kế hoạch thực hiện quy hoạch xác định dự án và tiến độ.

Khi các quy hoạch có nội dung không thống nhất, phải quy định rõ cơ quan chủ trì xử lý, thời hạn xử lý và dữ liệu nào được ưu tiên áp dụng.

Không nên để người dân và nhà đầu tư phải tự đối chiếu hoặc chứng minh sự thống nhất giữa các quy hoạch do cơ quan nhà nước lập.

7.4. Ban hành bộ mã chuyển đổi giữa loại đất và chức năng quy hoạch

Cần xây dựng một bộ tiêu chuẩn chung để chuyển đổi giữa:

- Loại đất theo pháp luật đất đai;

- Chức năng sử dụng đất trong quy hoạch đô thị và nông thôn;

- Mã đất trong cơ sở dữ liệu địa chính;

- Chỉ tiêu sử dụng đất trong quy hoạch tỉnh;

- Hệ thống thống kê, kiểm kê đất đai.

Bộ tiêu chuẩn cần xác định rõ:

- Trường hợp tương ứng một loại đất với một chức năng;

- Trường hợp một khu chức năng gồm nhiều loại đất;

- Cách xác định mục đích sử dụng chính;

- Cách xác định diện tích sử dụng kết hợp;

- Cách áp dụng nghĩa vụ tài chính;

- Phương pháp cập nhật khi quy hoạch thay đổi.

Đối với khu hỗn hợp, khu du lịch, khu dịch vụ tổng hợp và các khu chức năng phức hợp, cần xác định cơ cấu cụ thể của các loại đất thành phần, không nên chỉ sử dụng một ký hiệu tổng hợp để làm căn cứ cho các quyết định hành chính về đất đai.

7.5. Xây dựng một lớp bản đồ pháp lý thống nhất

Cần thực hiện nguyên tắc: Một không gian, một nền dữ liệu, một lớp bản đồ pháp lý và nhiều cơ quan cùng khai thác.

Bản đồ tích hợp phải liên kết được với nền địa chính và thể hiện tối thiểu:

- Loại đất hiện trạng;

- Loại đất theo quy hoạch;

- Chức năng quy hoạch đô thị và nông thôn;

- Chỉ tiêu được phân bổ;

- Thời kỳ và tiến độ thực hiện;

- Dự án liên quan;

- Hạn chế quyền nếu có;

- Cơ quan và thời điểm cập nhật.

Mỗi lần điều chỉnh quy hoạch phải được cập nhật đồng thời vào cơ sở dữ liệu đất đai và cơ sở dữ liệu quy hoạch đô thị, nông thôn. Không nên duy trì các hệ thống dữ liệu độc lập, không kết nối và không xác định được phiên bản có hiệu lực.

7.6. Tăng cường sự phối hợp liên ngành trong lập và thẩm định quy hoạch

Quy hoạch sử dụng đất không thể chỉ do cơ quan đất đai thực hiện; quy hoạch đô thị và nông thôn cũng không thể chỉ dựa trên cách tiếp cận xây dựng, kiến trúc.

Quá trình lập và thẩm định phải có sự tham gia thực chất của các cơ quan quản lý đất đai, xây dựng, đầu tư, tài chính, nông nghiệp môi trường, giao thông, văn hóa, quốc phòng và an ninh.

Cơ quan đất đai chịu trách nhiệm về loại đất, chỉ tiêu, khả năng chuyển đổi, chất lượng đất và các khu vực cần bảo vệ. Cơ quan xây dựng chịu trách nhiệm về cấu trúc không gian, hạ tầng, kiến trúc và chỉ tiêu xây dựng. Cơ quan đầu tư và tài chính chịu trách nhiệm đánh giá tính khả thi, nguồn lực và tiến độ thực hiện.

Sự phối hợp cần được thực hiện ngay từ giai đoạn lập quy hoạch, không nên chờ đến khi dự án được đề xuất mới tiến hành đối chiếu.

7.7. Phân loại địa bàn để lựa chọn mức độ quy hoạch phù hợp

Không nhất thiết áp dụng cùng một mức độ chi tiết và quy trình cho mọi xã.

Những xã đô thị hóa nhanh, xã ven đô, xã có khu công nghiệp, khu kinh tế, dự án hạ tầng lớn hoặc có xung đột sử dụng đất cao cần có phương án sử dụng đất chi tiết và được cập nhật thường xuyên hơn.

Đối với xã nông nghiệp ổn định, xã miền núi hoặc địa bàn có biến động sử dụng đất thấp, có thể áp dụng quy trình đơn giản hơn nhưng vẫn phải bảo đảm các nội dung bảo vệ đất nông nghiệp, đất rừng, môi trường và sinh kế. Cách tiếp cận phân loại giúp giảm chi phí lập quy hoạch nhưng không làm mất chức năng quản lý.

7.8. Nâng cao năng lực cho chính quyền cấp xã

Phân cấp quản lý đất đai phải đi đôi với việc bảo đảm: (i) Đủ số lượng cán bộ chuyên môn; (ii) Đào tạo về pháp luật đất đai và quy hoạch; (iii) Khả năng sử dụng GIS và cơ sở dữ liệu; (iv) Quy trình nghiệp vụ thống nhất; (v) Cơ chế tư vấn, hỗ trợ từ cấp tỉnh; (vi) Hệ thống phần mềm và thiết bị phù hợp; (vii) Cơ chế kiểm tra và kiểm soát trách nhiệm.

Đối với nhiệm vụ có tính kỹ thuật, pháp lý phức tạp, cấp tỉnh cần duy trì cơ chế hỗ trợ chuyên môn hoặc tổ chức các trung tâm kỹ thuật dùng chung, tránh chuyển toàn bộ trách nhiệm xuống cấp xã khi chưa đủ điều kiện thực hiện.

7.9. Bảo đảm công khai và sự tham gia của cộng đồng

Dữ liệu quy hoạch cần được công khai dưới hình thức người dân có thể hiểu và sử dụng, không chỉ công bố các bản vẽ kỹ thuật hoặc hồ sơ dung lượng lớn.

Người dân cần có khả năng tra cứu theo vị trí hoặc thửa đất để biết:

- Hiện trạng sử dụng;

- Mục đích quy hoạch;

- Thời gian dự kiến thực hiện;

- Dự án liên quan;

- Các hạn chế quyền;

- Cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin.

Quá trình lấy ý kiến phải công khai các phương án, nhóm đối tượng bị tác động và nội dung tiếp thu, giải trình. Đối với khu vực dự kiến thu hồi đất, cần tham vấn trực tiếp cộng đồng dân cư và người có đất bị ảnh hưởng.

7.10. Đánh giá đầy đủ giai đoạn chuyển tiếp trước khi quyết định mô hình lâu dài

Dù nội dung sử dụng đất được thể hiện trong quy hoạch riêng hay tích hợp, cần tiếp tục bảo đảm: (i) Chỉ quy hoạch định hướng chưa làm phát sinh ngay hạn chế toàn bộ quyền; (ii) Mọi hạn chế quyền phải gắn với kế hoạch thực hiện; (iii) Thời hạn thực hiện phải rõ; (iv) Dự án chậm triển khai phải được rà soát; (v) Nội dung không còn khả thi phải được điều chỉnh hoặc hủy bỏ; (vi) Kết quả rà soát phải được công khai; (vii) Cơ quan và chủ đầu tư gây chậm trễ phải chịu trách nhiệm theo quy định.

Nghị quyết số 254/2025/QH15 mới được thực hiện trong thời gian ngắn. Vì vậy, cần tiến hành đánh giá độc lập quá trình không tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện và cấp xã trong giai đoạn 2026-2030. Nội dung đánh giá cần bao gồm: (i) Số lượng và loại hồ sơ phát sinh vướng mắc; (ii) Thời gian giải quyết thủ tục; (iii) Mức độ thống nhất giữa các lớp quy hoạch; (iv) Khả năng chuẩn bị quỹ đất; (v) Tiến độ triển khai dự án; (vi) Chi phí lập, điều chỉnh và cập nhật quy hoạch; (vii) Khả năng tiếp cận thông tin của người dân; (viii) Năng lực của cán bộ cấp xã; (ix) Tình trạng khiếu nại, tranh chấp và các dự án quy hoạch treo.

Kết quả đánh giá phải là căn cứ để quyết định mô hình quy hoạch sử dụng đất địa phương sau năm 2030, tránh lựa chọn mô hình chỉ dựa trên nhận định định tính.

8. KẾT LUẬN

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, dù tên gọi, cấp độ và phương thức thể hiện khác nhau, các quốc gia vẫn duy trì chức năng quy hoạch phân bổ và kiểm soát sử dụng tài nguyên đất ở cấp địa phương. Tại Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đức, Úc, Hà Lan… nội dung sử dụng đất được tổ chức thông qua quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch không gian, quy hoạch vùng hoặc quy hoạch đô thị có tính pháp lý, nhằm kiểm soát chuyển mục đích, bảo vệ đất nông nghiệp, bảo tồn môi trường và định hướng phát triển không gian. Điểm cốt lõi không nằm ở việc quy hoạch sử dụng đất phải tồn tại dưới một tên gọi độc lập, mà ở chỗ các chức năng phân bổ đất đai, xác định giới hạn chuyển đổi, bảo vệ tài nguyên và tổ chức thực hiện phải được thể hiện đầy đủ trong hệ thống quy hoạch. Thực tiễn này cho thấy việc tích hợp quy hoạch chỉ có ý nghĩa khi không làm suy giảm chức năng quản trị tài nguyên đất và vẫn bảo đảm khả năng áp dụng trực tiếp tại cấp địa phương.

Điểm chung không nằm ở việc duy trì một bản quy hoạch riêng, mà ở việc bảo đảm đầy đủ chỉ tiêu, vị trí, ranh giới, bản đồ và căn cứ pháp lý để thực hiện. Vì vậy, tích hợp quy hoạch chỉ có ý nghĩa khi giảm được chồng chéo nhưng không làm mất chức năng quản trị tài nguyên đất. Nếu các nội dung này không được thể hiện đến cấp có thể áp dụng trực tiếp, khoảng trống quản lý sẽ phát sinh. Đây là vấn đề cốt lõi Việt Nam cần giải quyết khi đổi mới hệ thống quy hoạch và tổ chức chính quyền địa phương hai cấp

Quy hoạch sử dụng đất là công cụ nền tảng trong quản lý, phân bổ và khai thác tài nguyên đất đai. Vai trò của quy hoạch không chỉ nằm ở việc xác định diện tích từng loại đất mà còn ở khả năng tổ chức không gian sử dụng đất, kiểm soát chuyển đổi, bảo vệ tài nguyên, chuẩn bị quỹ đất, điều tiết lợi ích và bảo vệ quyền của người sử dụng đất.

Trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hai cấp, việc đổi mới phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất là cần thiết nhưng không nên loại bỏ hoàn toàn quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của chính quyền địa phương. Thay vào đó, cần tiếp tục xác định quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch nền tảng về tài nguyên đất đai, được xây dựng theo hướng số hóa, tích hợp với các quy hoạch khác, giảm tối đa trùng lặp về hồ sơ và thủ tục nhưng vẫn bảo đảm thực hiện đầy đủ chức năng phân bổ, bảo vệ và khai thác bền vững nguồn tài nguyên đất.

Có thể đổi mới phương thức lập quy hoạch, đơn giản hóa quy trình, tích hợp dữ liệu và tăng cường ứng dụng công nghệ số; tuy nhiên, không nên từ bỏ công cụ quản lý đã được thực tiễn chứng minh là nền tảng của quản trị đất đai hiện đại. Quy hoạch sử dụng đất không chỉ phục vụ quản lý hành chính mà còn là cơ sở để bảo đảm an ninh tài nguyên, an ninh lương thực, phát triển kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn và phát triển bền vững đất nước trong dài hạn.

Do đó, cần tiếp tục duy trì quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và chức năng quy hoạch sử dụng đất chi tiết tại cấp xã. Trường hợp tích hợp quy hoạch sử dụng đất vào quy hoạch tỉnh hoặc quy hoạch chung xã, hợp phần sử dụng đất phải có đầy đủ nội dung chuyên ngành, bản đồ, chỉ tiêu, phân kỳ, kế hoạch thực hiện và giá trị pháp lý tương đương. Đồng thời, cần xây dựng một hệ thống dữ liệu thống nhất, bộ mã chuyển đổi giữa loại đất và chức năng quy hoạch, cơ chế xử lý xung đột, kế hoạch tổ chức thực hiện và cơ chế bảo vệ quyền của người sử dụng đất.

Trong điều kiện quy hoạch sử dụng đất quốc gia chỉ tập trung quản lý các chỉ tiêu có tính chiến lược và chủ trương phân cấp, phân quyền tiếp tục được đẩy mạnh, cần tiếp tục duy trì quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của chính quyền địa phương (gốm quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất cấp xã) trong hệ thống quy hoạch quốc gia, đồng thời đổi mới mạnh mẽ nội dung, phương pháp lập và cơ chế tích hợp để tiến tới đó là không gian sử dụng đất vừa đáp ứng yêu cầu cải cách thể chế, vừa giữ vững vai trò của quy hoạch sử dụng đất với tư cách là nền tảng căn bản trong quản lý và khai thác hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai của quốc gia. Đây không chỉ là giải pháp hoàn thiện hệ thống quy hoạch mà còn là điều kiện để bảo đảm sự thống nhất giữa phân cấp về thẩm quyền với phân cấp về công cụ quản trị, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để chính quyền cấp tỉnh chủ động quản lý, phân bổ và khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai, thực hiện thành công các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình đối với các quyết định sử dụng tài nguyên đất đai.

PGS.TS. Trần Trọng Phương

Trưởng khoa Tài nguyên và Môi trường

Học viện Nông nghiệp Việt Nam

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chính phủ. (2025a). Nghị định số 151/2025/NĐ-CP ngày 12/06/2025 quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương hai cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực đất đai.

2. Chính phủ. (2025b). Nghị định số 145/2025/NĐ-CP ngày 12/06/2025 quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương hai cấp, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực quy hoạch đô thị và nông thôn.

3. Chính phủ. (2026). Nghị định số 49/2026/NĐ-CP ngày 31/01/2026 quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Nghị quyết số 254/2025/QH15.

4. Cục Quản lý đất đai. (2025a). 243 kiến nghị, vướng mắc về đất đai được tổng hợp xử lý. Bộ Nông nghiệp và Môi trường, đăng ngày 12/09/2025.

5. Cục Quản lý đất đai. (2025b). Tháo gỡ hàng nghìn kiến nghị về đất đai. Bộ Nông nghiệp và Môi trường, năm 2025.

6. FAO. (1993). Guidelines for Land-use Planning. FAO Development Series 1. Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations.

7. Phuong Tran Trong, Ven Tran Duc, Son Cao Truong, Thuy Doan Thanh, Duong Nong Huu, Wolfgang Scholz (2023). Analysing Factors Influencing Land Use Planning for Sustainable Land Resource Management in Vietnam: A Case Study of Dan Phuong District in Hanoi City. Sustainability 2023, 15(24), 16557; https://doi.org/10.3390/su152416557

8. Quốc hội. (2024a). Luật Đất đai số 31/2024/QH15 ngày 18/01/2024.

9. Quốc hội. (2024b). Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 ngày 26/11/2024.

10. Quốc hội. (2024c). Luật số 57/2024/QH15 ngày 29/11/2024 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và Luật Đấu thầu.

11. Quốc hội. (2025a). Luật số 144/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn.

12. Quốc hội. (2025b). Nghị quyết số 254/2025/QH15 ngày 11/12/2025 quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai.

13. Thủ tướng Chính phủ. (2026). Quyết định số 1177/QĐ-TTg ngày 30/06/2026 phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.

14. Trần Trọng Phương & Đỗ Thị Tám (2023). Khai thác nguồn lực đất đai trong quá trình phát triển kinh tế xã hội. Kỷ yếu hội thảo khoa học Quản lý đất đai toàn quốc lần thứ I. NXB Học viện Nông nghiệp. Hà Nội. 3-17.

15. Trần Trọng Phương, Đỗ Thị Tám, Trần Đức Viên (2024). Quản lý sử dụng đất bền vững trong bối cảnh chuyển đổi số tại việt nam: cơ hội và thách thức. Kỷ yếu hội thảo khoa học Quản lý đất đai toàn quốc lần thứ 2. NXB Đai học Huế, ISBN 978-604-489-315-0: 22-34.

16. Trần Đức Viên, Trần Trọng Phương, Đỗ Thị Tám (2025). Tổng quan quản lý sử dụng đất bền vững trong kỷ nguyên số: Từ đổi mới công nghệ đến thay đổi hành chính. Tạp chí Khoa học nông nghiệp Việt Nam, Tập 23, số 11 (2025). https://doi.org/10.31817/tckhnnvn.2025.23.11.14

17. UN-Habitat. (2019a). International Guidelines on Urban and Territorial Planning: Handbook. Nairobi: United Nations Human Settlements Programme.

18. UN-Habitat. (2019b). Tenure Responsive Land Use Planning: A Guide for Country Level Implementation. Nairobi: United Nations Human Settlements Programme.

19. World Bank. (2009). Unlocking Land Values to Finance Urban Infrastructure. Washington, DC: World Bank